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이원영교수의 (칼럼)
 
수원대학교 도시개발 부동산학교수 기사입력 :  2007/01/20 [00:00]
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‘수용후 임대’로 가야 합헌적'

 위 문제를 보다 본질적으로 풀려면 어떻게 해야 할까? 수용한 토지는 매각하지 아니하고 주택을 보급하는 방식이 헌법정신에 맞다. ‘소유권’을 ‘분양’하는 것이 아니라, 생활할 ‘거처’를 ‘보급’하는 것이고, ‘보급’은 토지임대를 통해서 하자는 것이다. 그것을 통칭하여 토지임대정책이라 한다.

선진국 도시계획은 이 문제를 어떻게 헤쳐 갔을까?  대표적인 영국을 보자.

○ 하워드의 전원도시가 보여주는 토지임대정책
 
 하워드는 19세기말부터 20세기초까지 활약한 영국 현대도시계획의 기념비적 존재다. 그는 산업혁명에 의한 급속한 도시화의 문제점을 시정하고자 전원도시를 제창하고 실현했다.

 이전의 도시와 다른 점은 계획의 실현을 위한 사업방식에 있었다. 그는 민간회사를 설립해서 도시경영을 할 것을 제안하면서 우선 초기자금은 주주로부터 모은다. 그것을 이용해서 토지를 구입하고 조성한 다음, 다시 빌려준다. 토지를 매각하면 한꺼번에 큰 수입을 올릴 수 있으나, 일단 매각되면 제어하기가 어렵다.

이에 비해 토지를 빌려주는 경우 최초의 지대수입은 별로 많지 않지만, 도시가 성장하면서 지대가 올라가게 되어 장기적으로 투자자와 지역사회에 부가 축적된다는 것이다. 이 점이 중요하다.

하워드의 전원도시의 모든 토지소유권은 준공공기관이 영구적으로 소유하게 됨에 따라 도시 내의 토지는 개인은 물론 공업지이건 상업지이건 다른 기업용도이건 장기임대 성격의 양도하는 형식을 취한다. 이러한 어려움 때문에 초기 자본형성이 더뎠고 부지확보에도 지장을 초래하였지만 개발공사 (공공재정과 토지취득권을 가진)가 설립되어 해결되었다.

하워드의 이상(理想)은 50년이 지나 1946년 신도시법의 제정에 영향을 주었고 영국의 신도시정책의 뼈대를 이루었다. 세계경쟁력 1, 2위를 다투는 스웨덴, 싱가포르가 이를 자기네 토지정책의 근간으로 삼고 있다.


○ 싱가포르와 스웨덴도 토지임대정책을 채택하고 있다

 그러니까 우리의 문제도 발상의 전환을 통해 문제해결이 가능한 것이다. 그것은, 집을 마련해주기 위해 택지를 개발하는 것은 좋은데 분양의 개념이 아니라 임대(지대)로 가자는 것이다. 소유보다 사용을 중시하고 불로소득을 공공으로 환원하는 확실한 방법이다.

이 개념으로 택지개발 사업을 할 경우, 임대하면 사업비는 어떻게 건져야 하나? 이것은 보상할 때 은행에 채권을 발행하면 된다. 은행권은 수익률이 낮더라도 장기적으로 안정된 채권을 선호한다. 

매수토지를 담보로 채권을 발행하면 채권 이자에 대한 부담만 남고, 지대를 받아 이자를 갚으면 된다. 하워드시절보다 훨씬 금융기법이 발달했다. 초기재원은 그다지 많지 않아도 좋다.

토지공사나 주택공사는 기반시설 등 불도저작업을 하고 난 다음 토지를 건설사에 매각하지 않고 건설업체로 하여금 아파트를 짓게 한 뒤, 소비자에게 주택을 보급하는데 이때는 두가지 방식이 가능하다.

하나는 토지임대 건물분양 방식이고, 또 하나는 전세분양방식이다. 어느 쪽도 토지의 소유는 공공측이 된다.

전자인 토지임대 건물분양 방식은 토지임대료(지대)는 공공 혹은 토지공사가 매년 징수한다. 균일가가 아닌 경제성장률을 반영하는 지대시장제로 운영하여 매년 갱신한다.

○ 전세분양방식의 장점

 후자인 전세방식은 우리에게 익숙한 방식이다. 매2년마다 전세금을 올리는 통상적인 전세방식을 채택하면 된다. 전세금은 ‘건물값’과 ‘지대의 자본금’ 두가지로 구성된다. 건물값은 감가상각으로 하락하므로 인상요인은 ‘지대의 자본금’에 있다.

 즉, 시간이 지나면 지대가 상승하는데 지대상승에 따른 증가분의 자본금만큼 상향하면 된다.

수급물량이 많기 때문에 시장에 맡겨도 입주자의 인상부담은 높지 않다. 2년후 전세금인상분은 지대상승률이 물가상승과 비례한다는 범위내에서 현재까지의 인상 수준보다 낮게 조정될 수 있다.

입주자는 목돈을 보전하면서 초장기 전세가 가능하다. 이것이 핵심이다. 초장기의 안정된 거주가 가능하다는 것.

위 두가지 방식 모두 언제든지 전매가 가능하다. 지대는 입주자에게 승계된다. 이때 지대는 매입전 토지가격이 기준이 된다. 조성비는 건축비와 더불어 가공비용이므로 지대에서 제외한다. 따라서 초기지대는 매우 낮다. ‘건물값’은 높게 잡더라도 ‘지대의 자본금’은 낮게 책정한다.

○ 토지개발이익의 사유화를 막고 공익화로 전환하는 방식

 즉, 지대는 초기조건은 낮지만 중장기적으로는 이용가치가 크므로 가격형성이 된다. 아파트는 미미하지만 단독건물용지나 상업용지는 시간이 지날수록 지대가격차이가 엄청나서 지대제도로 하면 회수폭도 크다.

토지공사나 주택공사의 비용발생은 토지매입비와 개발비용 두가지이다. 전세분양방식으로 할 경우 ‘개발비용’은 초기에 ‘건물값’에서 일시에 회수가 가능하다. 채권을 발행한 ‘토지매입비’는 ‘지대의 자본금’에서 채권의 상당부분을 갚을 수 있다.

나머지 부분은 ‘지대의 자본금’ 상승분으로 갚아갈 수 있다. 시간이 지날수록 채권 이자는 고정된 반면 경제성장이 지속되는 한 지대는 계속 상승한다. 지대상승과 전세금상승으로 언젠가 원금까지 갚게 된다.

그 상승분은 사유화가 아닌 공익 차원에서 회수되는 것이다. 세금을 대체하여 기반시설정비의 재원으로 쓰일 수 있다. 정부와 공사는 분양하고 손터는 것보다 훨씬 많은 공익을 쌓을 수 있다.

지방정부의 토지비축과 그에 의한 재원확보는 원칙적으로 이 방식으로 가능하다. 채권발행뿐 아니라 새로운 투자금융시스템을 강구하여 초기재원과 안정된 수익률창출을 도모하는 노력은 당연히 필요할 것이다.

본질문제에 대한 본격적인 정책연구가 요구된다.



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