공장난개발, 어떻게 바로 잡을 것인가?

수원대학교 이원영 교수 (도시ㆍ부동산개발학과, 국토미래연구소장)

1. 공장난개발, 주민들은 어떻게 보고 있나?
2. 공장난개발을 어떻게 바로 잡을 것인가?
3. 연접규제의 개선방안과 기반시설부담구역
4. 기반시설예정도의 운영과 공장집단화의 유도
5. 준산업단지, 공장입지유도지구의 운영
6. 국토이용 및 관리체제의 정비를

▲ 공장입지유도지구는 기존공장지대의 문제를 해결하는 통합형 개발방식으로 운영하는 것이 바람직하다고 말하는 이원영 교수.

화성은 우리 도시계획의 온갖 어려운 점을 끌어안고 있는 곳이다. 구시가지 문제도 산적한데다, 신도시개발 문제도 만만찮고, 농촌지역에 해당하는 관리지역의 계획적 관리도 어렵다. 게다가 해안지역, 매향리, 시화호 보전/개발, 화옹호 보전 등의 특정주제와 관련된 지역도 많다.
문제는 그러한 지역들에 밀려오는 변화의 물결이 엄청나게 거세다는 것이다. 통상적인 행정능력으로는 감당하기 힘든, 빠른 변화에의 요구가 화성에서는 일상적으로 발발하고 있다는 것이다. 이러한 일에 제대로 대처하기 위해서는 무언가의 장치가 필요하다 할 것이다. 특히 선진국의 성장도시들의 행정경험을 눈여겨 보고 이를 반영하는 노력이 필요할 것이다.
지난 회까지 설명한 연접규제완화와 기반시설부담구역 제도는 공장의 집단화를 유도하는 장치이다. 전체를 다시 보자. 그러니까, 공장난개발은 개별입지를 억제하고 집단적인 입지를 조장하는 것이 바람직한데, 그중에서도 연접규제완화는 자발적인 민간의 행위가 그러하기를 바라는 것이고, 기반시설부담구역은 민간의 행위를 공공입장에서 가이드하겠다는 입장이다. 둘다 유인적인 컨셉이다.

-준산업단지와 공장입지유도지구는 공공이 집단적인 입지를 능동적으로 추진하는 곳
또 하나의 중요한 컨셉은, 공공의 입장에서 특정한 지역의 집단적인 입지를 능동적으로 사업으로 추진하는 일이다. 그것이 바로 준산업단지와 공장입지유도지구이다. 이 둘은 작년에 산업입지및개발에관한법률에서 제정된 것인데, 기존의 산업단지 조성에 관한 법률이 수도권정비규제 등에 의해 계획적 단지조성을 추진하기 어려우니까, 이를 현실적으로 대응하기 위한 방안으로서 등장한 것이다.
준산업단지는 공장이 어느 정도 밀집하고 있는 지역의 기반시설을 정비하고 공장들이 추가로 들어설 수 있도록 3만제곱미터 이상의 면적으로 조성하는 단지를 말한다. 사업자와 단지로 지정받으려면 요건이 까다로운데 비해서, 지정받기만 하면 토지를 수용할 수 있는 권리가 부여되므로 상당한 메리트가 있다. 민간이 직접 사업을 추진할 수도 있다. 오히려 민간사업자가 추진하기가 쉽도록 여러 가지 장치를 마련해두고 있다고 할 수 있다. 지구지정의 결정권이 공공측에 있으므로 단지지정전후의 조건과 민간측이 제출한 단지정비계획에 대한 사전검토가 공공의 입장에서 다루어진다.

-준산업단지를 활성화하려면
그럼에도 불구하고, 준산업단지는 현행법령에서는 사업이 쉽지 않다. 기존 개발지의 밀도가 50%이상이라야 지정받을 수 있는데, 길을 새로 내고 나면 남는 게 없다는 것이다. 그나마 사업성이 있으려면 용적률, 건폐율을 상향시켜야 하는데, 그걸 가능하게 하려면 제2종지구단위계획을 수립할 수 있어야 하는데 지자체마다 물량이 한정되어 있으므로 이 또한 쉽지 않다.
필자가 비공식적으로 국토해양부에 건의해놓고 있는 바는, 기개발지의 밀도요건을 30%이상으로 완화하자는 것, 그리고 준산업단지용 제2종지구단위계획 물량은 제한을 두지 말자는 것, 이 두 가지이다. 그런 정도가 되어야 활성화될 가능성이 있는데, 조만간 결론이 날 부분이다.

-입지여건과 임대방식이 중요한 공장입지유도지구
공장입지유도지구는 현재 공장의 거의 없는 곳에 공공측이 신규로 지정하는 지구이다. 그 개발방식은 여러 가지다. 지구지정시에 기반시설설치계획이 제시되므로 이를 기준으로 지구내의 개별입지를 계획적으로 유도하는 방식이 보통이다. 또, 용적률 등의 혜택을 주기 위해 제2종지구단위계획으로 수립할 수 있도록 하였고, 공공기관이 도시개발구역으로 지정하여 사업을 벌여 공장용지를 조성할 수도 있다. 최근(2008년2월)에 시행령이 개정되는 등 실제적인 시행방식을 둘러싸고 여러 가지 제도적 보강이 진행중이어서, 이제부터의 공장입지유도지구의 활성화가 기대된다.
앞으로, 값이 싸면서도 접근성이 뛰어날 수 있도록 입지여건을 제대로 판단하여 지구를 지정하는 일외에, 유의할 점은 분양보다 임대방식을 중시할 필요가 있다는 것이다. 분양방식으로 공장용지를 공급하면 아무리 저렴하게 하더라도 공급가격에 한계가 있다. 창업자본 및 운영자금이 빈약한 기업에게는 과다한 토지보유비용이 기업활동의 커다란 절벽처럼 여겨진다는 것이다.
물론 여유가 있는 업체는 공장용지의 지가앙등을 기대하고 그러한 토지소유비용을 기꺼이 지불할 것이므로, 그러한 용지도 공급해야 할 것이다. 하지만 그렇지 못한, 창의력은 있지만 영세적인 소기업은 토지보유로 인한 금융비용이 엄청난 부담이 되는 것이다. 그런 기업에게는 금융권 및 중앙정부와 힘을 합하여 임대방식으로 공급하는 일이 긴요하다. 장기적으로 임대방식은 초기금융비용과 수익률 보증문제만 해결되면, 사업자측에게는 분양방식보다 플러스가 훨씬 더 많다.

-공장입지유도지구는 기존공장지대의 문제를 해결하는 통합형 개발방식으로 운영하는 것이 바람직하다
또 하나, 공장입지유도지구의 역할은 기존 공장지대와의 통합형 개발이다. 첫째는 준산업단지와의 통합개발로서, 기존공장이 지나치게 많아 자체정비가 곤란한 준산업단지의 일부를 솎아서 신개발지인 공장입지유도지구내에 이전시킨 후, 준산업단지를 여유있고 체계있게 정비하는 것이다. 사업자를 동일하게 하고 사업계정에 대한 협약을 맺도록 한다면 가능한 일이다.
또, 산등성이나, 호수변에 있는 나홀로 공장도 이전시키는 힘을 가질 수 있다. 공공에서 그러한 곳을 공원 등으로 지정하여 이전시킬 경우 대체용지를 공장입지유도지구내에 마련하는 기능을 갖도록 함이 바람직하다. 화성은 이제 그러한 의지가 필요한 시점이다.